Forced labour products ban proposal: nuove sollecitazioni per la corporate due diligence
di Claudia Cantisani, Assegnista di ricerca in Diritto penale
1. Introduzione
Era il 15 settembre 2021 quando la Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen ha annunciato per la prima volta il progetto di regolamento diretto a vietare la circolazione di prodotti realizzati con l’impiego di lavoro forzato.
La Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on prohibiting products made with forced labour on the Union market (COM(2022) 453 final) del 14 settembre 2022 si inseriva all’interno di un più vasto disegno politico europeo diretto alla promozione della tutela dei diritti umani nel contesto economico globalizzato: un disegno formulato nel recente Piano d’azione per il quadriennio 2020-2024 (cfr. l’EU’s 2020-2024 Action Plan on Human Rights and Democracy).
Esso risponde, a sua volta, ad indirizzi internazionali che, oltre a rivelare una particolare sensibilità per il tema del decent work nell’attuale contesto globale, confermano in senso più ampio la rilevanza assunta dalla protezione dei diritti umani nelle attività d’impresa (cfr. in particolare sugli obiettivi da raggiungere a livello internazionale entro il 2030, il United Nations Sustainable Development Goal 8.7 nonché, sulla protezione dei diritti umani nelle attività d’impresa transfrontaliere, i UN Guiding Principles on Business and Human Rights and the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) Guidelines on Multinational Enterprises and Due Diligence).
I principi ispiratori dell’attuale proposta di regolamento sono stati enucleati circa un anno fa nella Communication on decent work worldwide for a global just transition and a sustainable recovery della Commissione europea (COM(2022) 66 final), nonché nel progetto di direttiva sulla Corporate sustainability due diligence (Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Corporate Sustainability Due Diligence and amending Directive (EU) 2019/1937 (COM(2022) 71 final) del 23 febbraio 2022). Entrambi espressione della lotta al lavoro forzato e alle diverse forme di labour exploitation, questi testi segnalano lo stretto legame che il tema intrattiene con la due diligence aziendale.
In particolare, dai recenti orientamenti europei sul tema è possibile evincere che è necessario intervenire a livello eurounitario per fare in modo che le imprese adottino più adeguati standards di corporate sustainability soprattutto nelle catene di fornitura transfrontaliere, da attuare mediante una sustainability due diligence e mediante attività di reporting, all’interno di un più articolato risk-based enforcement framework.
Vediamo di seguito, dunque, i principali obiettivi della proposta in relazione al corrente quadro normativo europeo.
2. Scopi della proposta di regolamento sul divieto di prodotti realizzati con lavoro forzato nel corrente quadro normativo europeo
Anzitutto la Proposal è diretta all’emanazione di un regolamento e non di una direttiva. L’obiettivo di questa scelta è assicurare omogeneità e armonizzazione nel conseguimento degli obiettivi di enforcement e di compliance.
Del resto, la proposta nasce dalla necessità di assicurare un ancor più “strong and uniform enforcement” degli strumenti aziendali a garanzia di una tutela effettiva dei diritti nelle catene di fornitura.
Benché già la Proposal for a directive on corporate sustainability due diligence del febbraio 2022 (innanzi richiamata, v. § 1) individuasse nel comportamento d’impresa e nei due diligence processes questioni di cruciale importanza, essa non disponeva tuttavia di misure specificamente dirette ad inibire le condotte illecite.
L’attuale progetto di regolamento, invece, è diretto proprio a stabilire un sistema di misure interno alla corporate governance e alla company law per individuare “human rights and environmental abuses” nelle attività delle imprese principali, delle imprese controllate e nelle loro value chains. Le imprese sono ora a tenute ad impegnarsi con i business partners per porre rimedio alle violazioni e sono assoggettabili a sanzioni (penalties) in caso di non-compliance rispetto agli obblighi di due diligence (art. 30 della Proposal).
La Proposal completa preesistenti disegni politici e interventi normativi sul tema e di essi si avvale come base per uno sviluppo integrato di strategie di intervento effettive: tra questi si ricorda la European External Action Service Guidance on Due Diligence for EU Businesses to address the risk of forced labour in their operations and supply chains redatta nel 2021 per assistere le imprese nella predisposizione e implementazione di misure di contrasto al lavoro forzato nelle catene di fornitura; la Direttiva 2011/36/EU sulla prevenzione e lotta al traffico di esseri umani e protezione delle vittime, contenente previsioni sulla responsabilità d’impresa per condotte di tratta nonché su sanzioni amministrative e penali; infine, la Direttiva 2009/52/EU, cd. Employers’ Sanctions Directive, diretta a sanzionare l’impiego di non cittadini EU irregolarmente presenti sul territorio, comprese le vittime del traffico di esseri umani.
3. Temi principali della Proposal
La proposta di regolamento: a) vieta (la circolazione dei) prodotti realizzati con il lavoro forzato nel mercato europeo, sia di quelli importati che di quelli prodotti all’interno dell’Unione Europea (lett. “this Regulation lays down rules prohibiting economic operators from placing and making available on the Union market or exporting from the Union market products made with forced labour”, ex art. 1, c.1 Proposal); b) riprende la nozione di lavoro forzato come definita dalla International Labour Organisation (ILO); c) trova applicazione nei confronti di tutti gli economic operators – sia persone fisiche che giuridiche, incluse associazioni – che immettono i prodotti realizzati con il lavoro forzato nel mercato interno europeo o che li esportano, indipendentemente dalle loro dimensioni; d) si applica a tutta la catena di fornitura, rispetto ad ogni stadio della produzione, estendendosi quindi a tutti i prodotti, indipendentemente dal luogo di origine (“at any stage of production, manufacture, harvest or extraction of a product, including working or processing related to the product”); e) prevede la rimozione dal mercato del prodotto realizzato con l’impiego di lavoro forzato; f) affida agli Stati membri il potere di stabilire le autorità competenti per le indagini, determinare sanzioni e misure di enforcement.
In particolare, gli Stati sono tenuti a provvedere all’implementazione di un efficace sistema investigativo per l’individuazione dei prodotti sospetti.
Investigazioni e scambio informativo
La Proposal introduce, infatti, l’obbligo per gli Stati Membri di designare autorità competenti dotate di adeguate risorse e di poteri per l’implementazione ed attuazione del Regolamento. La loro azione a livello locale dovrà essere assistita da strumenti centralizzati di informazione (attraverso la creazione di un database pubblico), coordinamento (incentivato attraverso lo scambio informativo tra le autorità coinvolte nelle investigazioni) e indirizzo (attraverso la predisposizione di guidelines).
Tra le più rilevanti attività demandate alle autorità si segnalano le investigations (art. 5 della Proposal), divise in due fasi: una preliminare, diretta a stabilire se vi siano o meno fondati sospetti (“substantiated concern”) che i prodotti immessi sul mercato derivino da lavoro forzato, e una successiva di avvio delle investigazioni. In entrambe queste fasi le autorità dovranno adottare un risk-based approach diretto ad implementare rimedi effettivi nei punti delle value chains più prossimi alle aree di rischio, agendo in particolare sugli economic operators.
Nello svolgimento delle indagini le autorità competenti possono avvalersi di informazioni di vario contenuto e diversa provenienza: ad esempio, informazioni relative al processo produttivo o informazioni fornite da altri Stati membri su market surveillance e compliance of products; ancora, le autorità possono utilizzare dichiarazioni di terze parti (lett. submissions), inclusa la società civile, nonché, infine, informazioni sulla due diligence aziendale nelle attività che concernono le catene di fornitura.
La Proposal contiene inoltre la previsione di un database – Database of forced labour risk areas or products (art. 11 Proposal), nonché di una piattaforma virtuale per il coordinamento strutturato tra le autorità investigative e la Commissione europea, cd. Union Network Against Forced Labour Products (art. 24 Proposal). La previsione congiunta di questi strumenti segnala la particolare attenzione rivolta alle strategie di network e information exchange, a loro volta fondamentali per assicurare la trasparenza delle comunicazioni.
Infine, la Proposal prevede che la Commissione predisponga linee-guida per indirizzare le imprese nell’implementazione della due diligence e nelle attività di detection delle situazioni sospette. A questo proposito, benché la Proposal non faccia distinzione tra le imprese in base al criterio dimensionale, le linee-guida risultano essere uno strumento utile soprattutto per le piccole e medie imprese (SMEs), più bisognose di sostegno nelle attività di assessment e investigative (v. punto 18 del preambolo della Proposal).
Tanto premesso, quali conseguenze per le imprese non-compliant?
4. Le conseguenze della non-compliance
Ove le autorità competenti accertino che un prodotto è stato realizzato ricorrendo al lavoro forzato, la sua circolazione (importazione ed esportazione) viene vietata. Se questo è già sul mercato l’impresa è tenuta a ritirarlo e la sua rimozione è posta economicamente a carico dell’operatore economico interessato. A queste misure si aggiungono poi le sanzioni (anche penali) che le competenti autorità possono determinare ai sensi del proprio sistema normativo interno. Come accennato prima, le cd. penalities vengono stabilite dagli Stati membri che possono adottare tutte le misure necessarie a garantirne l’applicazione effettiva in conformità con l’ordinamento nazionale. Si comprende che la scelta circa la tipologia e la misura è rimessa agli Stati, con un’unica indicazione di massima: “the penalties provided for shall be effective, proportionate and dissuasive” (art. 30, c. 2).
Come si evince dal testo della Proposal, le conseguenze economiche derivanti dalla non-compliance rappresentano un forte deterrente per le imprese già impegnate, in termini di spesa, in robusti investimenti sulla trasparenza nelle catene di fornitura e sui sistemi di risk assessment.
Quali sono, invece, i benefici dell’adeguamento aziendale alle prescrizioni della Proposal?
5. Benefici per le imprese virtuose
Posto che la Proposal è primariamente diretta a tutelare le condizioni dei lavoratori, che possono quindi ritenersi i prioritari destinatari e beneficiari della disciplina europea, di estrema importanza sono però anche i vantaggi per il mercato e per le imprese che vi operano.
Anzitutto, le imprese potranno vedere incrementata la public trust nei loro confronti, così come la loro credibilità agli occhi dei consumatori. La valorizzazione della social sustainability attraverso un sistema di regole coerenti e tendenzialmente uniformi permetterà alle imprese di adeguarvisi più facilmente e di agire in modo flessibile nel mercato europeo.
6. Bilancio conclusivo
Certamente questo recente intervento europeo mira a contribuire in modo energico alla rimozione del lavoro forzato dall’attuale contesto economico.
Al di là di questo primario obiettivo, tuttavia, ci sembrano di notevole rilevanza le conseguenze che a cascata investono la due diligence aziendale e le strategie d’impresa per il buongoverno delle attività produttive, soprattutto nelle catene di fornitura transfrontaliere (sulle quali già era stato proposto un approfondimento, da consultare al seguente link).
L’intento sottotraccia della Proposal ci sembra, infatti, quello di spingere le imprese ad assumere un ruolo proattivo nella gestione virtuosa delle attività produttive: un ruolo da conquistare più che con lo strumento repressivo – che tuttavia continua a mantenersi sullo sfondo della recente disciplina – attraverso mezzi collaterali di incentivo ad un adeguamento responsabile ai livelli di tutela richiesti dalla comunità internazionale.