Due Diligence e pubblici appalti: un incentivo alle pratiche virtuose nel settore privato

di  Claudia Cantisani,  Assegnista di ricerca in diritto penale

 

 

 

1. Introduzione

 

L’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) (Organization for Economic Cooperation and Development – OECD) ha recentemente condotto due progetti sull’implementazione della due diligence e della Responsible Business Conduct (RBC) negli appalti pubblici.

 

In particolare, ci riferiamo al Pilot on Integrating OECD Due Diligence into Public Procurement in the Garment Sector (2022), più specificamente riguardante il settore dell’abbigliamento, e al Public Procurement and Responsible Business Conduct (2020), a sua volta compreso nel più ampio ambito delle politiche internazionali a sostegno della sostenibilità, i cui principi e standards hanno lo scopo di far sì che le imprese contribuiscano allo sviluppo evitando e affrontando gli impatti negativi delle loro attività, soprattutto nelle catene di fornitura.

 

Perché concentrare l’attenzione sui pubblici appalti? I governi sono i maggiori acquirenti di beni, servizi e opere pubbliche: gli appalti pubblici coprono oggi circa il 12% del PIL nei Paesi OCSE e sono fondamentali per la fornitura di servizi come infrastrutture, sanità e istruzione. Uno dei principi cardine del settore degli appalti per la copertura di servizi essenziali è l’economicità, al fine di ottimizzare il rapporto tra impiego di risorse e finalità degli investimenti. Il concetto, tuttavia, si è esteso fino a comprendere anche ulteriori valutazioni, legate agli aspetti ambientali, economici e sociali.

 

Si è cercato, infatti, di dare risposta ad interrogativi come: quali sono gli obblighi dello Stato di proteggere i diritti umani quando agisce come acquirente? Come si possono utilizzare gli appalti per promuovere il rispetto dei diritti umani tra i fornitori pubblici? (sul tema segnaliamo le ricerche di Olga Martin Ortega).

 

Si è compreso che inserire tra i requisiti di selezione pubblica anche l’attenzione per tali profili può incentivare pratiche virtuose tra i soggetti privati, fornendo uno strumento strategico per il raggiungimento di obiettivi di politica sociale.

 

In particolare, le pubbliche amministrazioni possono inserire i requisiti RBC all’interno delle pratiche di acquisto per salvaguardare l’interesse pubblico, e, allo stesso tempo, fornire il primo esempio per le aziende affinché queste incorporino pratiche commerciali responsabili, nonché sistemi di due diligence basata sulla valutazione del rischio, soprattutto nelle catene di fornitura.

 

 

2. Il programma che fa da retroterra ai progetti

 

Il programma lanciato dall’OCSE nel 2019 nella cui cornice sono nati i progetti innanzi richiamati si basa su tre pilastri:

 

1) Ricerca e analisi a sostegno delle politiche di sostenibilità.

L’OCSE sta facendo il punto sulle pratiche esistenti nei Paesi per integrare gli obiettivi di RBC nelle politiche e nelle pratiche degli appalti pubblici. La ricerca e la raccolta dei dati costituiscono la base per:

 

– il rapporto Integrating Responsible Business Conduct in Public Procurement (v. sopra);

 

– un policy brief sui benefici economici per governi e fornitori derivanti dall’integrazione della RBC negli appalti pubblici;

 

– un policy brief sugli insegnamenti tratti da altre aree politiche per l’inclusione di elementi sociali di RBC negli appalti pubblici.

 

2) Condivisione delle conoscenze per promuovere l’implementazione. L’OCSE sta creando una piattaforma per incentivare l’implementazione della RBC negli appalti pubblici, attraverso strategie di comunicazione. La piattaforma riunisce operatori, esponenti politici e stakeholders in materia di appalti pubblici e RBC. Offre uno spazio per lo scambio di soluzioni per prevenire e mitigare i rischi nelle catene di fornitura globali, come ad esempio l’impiego di programmi di due diligence.

 

3) Attuazione: progetto pilota sugli appalti pubblici di abbigliamento e tessili. L’OCSE è autrice di un progetto pilota sulla due diligence basata sul rischio negli appalti pubblici di abbigliamento e prodotti tessili e mira a sostenere i Paesi nell’implementazione dell’approccio della Due Diligence Guidance for Responsible Business Conduct e della Due Diligence Guidance for Responsible Supply Chains in the Garment and Footwear (entrambe fissate dall’OCSE), adattate al contesto degli appalti pubblici.

 

I progetti sopra richiamati rappresentano quindi l’attuazione di questo programma. Ne riportiamo brevemente i contenuti di seguito.

 

 

3. I contenuti del report del 2020

 

Il progetto del 2020 è diretto all’integrazione di pratiche per la corretta gestione dei rischi ambientali, individuali e sociali all’interno delle imprese, indipendentemente dalle loro dimensioni o dal settore di appartenenza.

 

Esso copre i Paesi che aderiscono alla Raccomandazione del Consiglio dell’OCSE sugli appalti pubblici e alle Linee guida dell’OCSE per le imprese multinazionali.

 

Il rapporto che ne costituisce il principale output è basato su un’indagine condotta nel 2020 presso i responsabili delle politiche di approvvigionamento pubblico e si occupa, più specificamente, di:

a) evidenziare il ruolo che la due diligence può assumere nelle catene di fornitura per sostenere un comportamento aziendale responsabile attraverso gli appalti pubblici;

b) incoraggiare i responsabili degli appalti pubblici e delle politiche di RBC a collaborare con tutte le parti interessate, attingendo alle buone pratiche di tutti i settori in cui queste vengono adottate;

c) identificare le possibili strade per aumentare l’impatto delle strategie di approvvigionamento pubblico per promuovere gli obiettivi di RBC.

 

4. Il report del 2022

 

Il Report, nato dal progetto successivo a quello del 2020, presenta una sintesi delle discussioni tenute e delle intuizioni tratte da un gruppo di acquirenti pubblici che nel 2021 ha lavorato con il Segretariato dell’OCSE nell’ambito di un progetto pilota per valutare l’applicazione del sistema due diligence da parte dell’OCSE, nella specie nel settore dell’abbigliamento delle calzature.

 

La ricerca ha l’obiettivo di implementare l’analisi sul nesso tra appalti pubblici e condotta aziendale responsabile e, basandosi sul progetto precedente, fornisce una panoramica realistica delle sfide e delle soluzioni per concretamente integrare le considerazioni di RBC negli appalti pubblici.

 

L’aspetto interessante della ricerca riguarda la sua struttura, organizzata in relazione alle fasi chiave del ciclo degli appalti pubblici: preparazione di una gara d’appalto, aggiudicazione della gara e gestione del contratto.

 

Questa sistematizzazione ha il pregio di individuare gli obiettivi cruciali di due diligence da implementare rispetto ad ogni tappa del ciclo degli appalti pubblici: adottare politiche e sistemi di gestione; individuare i danni effettivi e potenziali nelle proprie operazioni e nella catena di fornitura globale; interrompere, prevenire e mitigare i danni; monitorare i progressi; incentivare sistemi di comunicazione pubblica; fornire rimedi ai danni o collaborare alla loro riparazione ove necessario.

 

Uno dei risultati fondamentali del rapporto è fornire una prima mappatura di come la due diligence OCSE basata sulla valutazione del rischio possa essere integrata nelle operazioni di appalto pubblico.

 

Inoltre, il rapporto include le voci di molti degli acquirenti pubblici partecipanti, fornendo approfondimenti e testimonianze, tenuto conto che molti acquirenti pubblici hanno adottato strumenti inizialmente concepiti per il settore privato, al fine di identificare e affrontare i rischi connessi alla salvaguardia dei diritti umani, al lavoro, all’ambiente e all’integrità nelle catene di fornitura.